上一回说到，蒙古守旧贵族趁夜偷袭屯田营寨，苏墨预先布下伏兵，火炮齐发一战平定叛乱，生擒叛首。只是外患不曾消解，阿尔泰山钦察精锐按兵不动，拔都游走西域，串联诸国筹谋东侵。汴京降下的手诏依旧严苛，坚持抽调半数北伐兵马南归，持续削减漠北粮饷。苏墨心中了然，铁骑火器只能短暂震慑草原各部，想要让这片广袤的漠北长久归于大宋，绝不能只依靠临时驻军。唯有设立常设官府，建立稳定治理体系，教化屯田并行，方能把浴血打下的疆土牢牢守住。平叛尘埃落定，他便伏案起草奏疏，遣使疾驰送往汴京，恳请朝廷在漠北设立岭北都护府。
镇北城的议事大帐之内，牛油长灯静静燃烧，光芒铺展在案头那幅详尽的漠北舆图之上。苏墨召集麾下文武僚属齐聚帐内，共商岭北都护府的建制细则。帐下众人意见分化，常年征战的武将认为，漠北部族野性难驯，都护府必须以重兵为根基，凭借军威压制旧贵族残余势力。随行的文职官吏则持不同看法，主张轻赋安民，依托屯田、互市收拢牧民人心，减少冲突。苏墨细细权衡两方观点，最终定下治理框架，将都护府治所定于镇北城，统辖漠北全境，分设属官，分别掌管草场勘定、人口户籍、屯田开垦、边境互市诸事。都护一职总揽军政，安抚各部牧民，持续裁抑旧贵族残存势力，兼顾戍边与治民。
帐下一名老将眉头紧锁，起身道出心中顾虑。漠北地域辽阔、部族林立，旧贵族在草原经营世代，根基盘根错节。如今汴京拨付的钱粮不断缩减，设立都护府，官吏俸禄、屯民安置、守军补给，样样都要耗费物资。倘若朝廷后续不再鼎力支持，这座新设官府根基单薄，稍有风波便有倾覆之危。苏墨缓缓颔首，坦然道出心中筹谋。此番平叛大胜，震慑草原各部，正是建制最好的时机。屯田逐年开垦，未来粮草可逐步自给，互市互通有无，长久之后，便能减轻中原转运负担。只是奏疏送入汴京，势必掀起一场激烈朝堂争辩，太子是否愿意批准这项耗资巨大的北疆建制，依旧悬而未决。
承载奏疏的信使跨上快马，穿越千里荒原，日夜兼程奔赴汴京。消息传入皇宫大殿，朝堂之上瞬间再起激烈争论。主张收缩防线、休养中原的朝臣率先出列，向太子慷慨进言。漠北远在北疆极边，土地苦寒，物产匮乏。设立岭北都护府，朝廷需要持续派遣官吏、迁徙屯民、驻守重兵，长年消耗国库储备。如今叛乱刚刚平定，应当见好就收，固守漠南军堡防线即可，不必深入漠北设置官署，徒增无尽负担。他们还直言，草原习俗与中原迥异，强行推行屯田、汉学教化，极易再度激起部族反抗，战火一旦复燃，之前所有投入都将白白损耗。
李纲当即挺身站出当庭辩驳，言辞铿锵有力。将士浴血北伐，千里转战收复漠北，如果不设置常设官府治理，待大军分批南撤，草原势力不出数年便会再度崛起，前面将士牺牲换来的战果尽数付诸东流。岭北都护府并非高压强治，核心在于划定草场边界，裁撤部族私兵，开通边境互市，推广屯田，慢慢降低中原长途运粮的压力。今日投入少量人力物力，换来北疆数十年甚至百年的安宁，长远来看，反而省去日后大规模远征的巨额军费。
太子端坐御座，指尖轻叩御案，内心反复权衡利弊。他清楚李纲所言长远的战略价值，却也无法无视国库日渐空虚的现实。中原久经战乱，各州郡县亟待休养生息，朝野之中反对经营漠北的声浪此起彼伏。若是强行批复设立都护府，极易引来朝野非议。几番深思之后，太子终于在奏疏上落笔批复，准许苏墨设立岭北都护府，但是严格限制官吏员额，削减屯田专项拨款，并且重申，依旧依照原定计划抽调半数北伐将士南返。
诏令传回镇北城，苏墨接到批复，心底既有如愿以偿的宽慰，又背负沉重压力。建制之事终获朝廷许可，可人力、钱粮处处受限，后续推行新政，必须步步谨慎。他立刻挑选沉稳干练、熟悉草原风俗的官吏，任命为岭北都护府首任都护，再选调通晓农耕、擅长教化的属官，分派执掌各项事务。
岭北都护府挂牌那日，镇北城城外，草原各部首领尽数赶来观礼。宋军甲士列阵护卫，厚重的都护府木匾高悬在夯土府门之上。苏墨当众宣读都护府政令，勘定草场边界，登记草原人口，继续推广屯田开垦，鼓励中原百姓迁往漠北开垦无主荒地。同时在镇北城设立学堂，接纳草原牧民子弟入学，教习汉字典籍，传授农耕技艺。
不少归附部族的牧民满怀期待，期盼互市兴盛，远离无休止的部族厮杀。可残存的蒙古旧贵族冷眼旁观，心中怨恨并未消散。他们忌惮宋军武力，不敢公开举兵反叛，转而暗中游走各个毡帐散播流言，声称大宋推行汉学，意在磨灭草原世代传承的习俗，夺走牧民世代放牧的草场，悄悄挑动底层牧民心中的抵触情绪。
苏墨察觉到流言四处蔓延，没有简单动用武力强行压制。他传令岭北都护，亲自带领属官奔赴各个部族驻点，面对面和牧民交谈，解释屯田与学堂的本意。屯田开垦只选用无人荒原，绝不侵占牧民放牧草场；学堂入学全凭自愿，绝不强迫牧民子弟，草原游牧习俗依旧可以保留。同时开放边境互市，中原的茶叶、布匹源源不断运抵草原，牧民手中的牛羊皮毛，能够交换各类生活物资。切身得到实惠之后，越来越多牧民不再轻信谣言，流言蛊惑的力量慢慢衰减。
千里之外的汴京，朝堂争议并未随着都护府设立而平息。反对派朝臣眼见太子批准建制，心中不甘，接连上书弹劾苏墨。他们指责苏墨借岭北都护府之名，独掌漠北军政大权，自行任免北疆官吏，在外势力日渐壮大，恐生出尾大不掉的隐患，恳请太子派遣朝廷监察官员远赴漠北，核查都护府钱粮开支与人事任免，约束苏墨权限。太子被接连不断的奏疏扰乱心神，已然开始斟酌，选派监察御史远赴漠北巡查。
苏墨一边安排岭北都护府官吏稳步落实各项政令，一边持续派出斥候探查阿尔泰山与西域方向的军情。斥候带回情报，拔都听闻大宋设立岭北都护府，正式将漠北纳入大宋管辖，大为震动。他催促西域城邦加紧整训军队，加速联军筹备，打算趁着宋军兵力减半、岭北都护府根基未稳之时，大举东进，摧毁这处北疆官府。
苏墨登上镇北城城头，放眼远眺无边无际的漠北荒原。岭北都护府已然设立，荒地开垦，学堂开课，草原大地初现安宁景象。可他心中十分清楚，眼前的安稳只是暂时。内部旧贵族伺机煽动民心，汴京朝堂猜忌不断，外部拔都联合西域诸国，磨刀霍霍。
正当苏墨凝神思索北疆布防对策之时，新的斥候急报送到手中。西域之中，有城邦表面答应与拔都结盟，暗地里派遣使者奔赴镇北城，想要秘密拜见苏墨，献上降表，归顺大宋。可这名使者尚未踏入漠北边境，便被拔都派出的游骑截获，扣留在西域边界。拔都得知此事勃然大怒，打算先行出兵讨伐这个怀有二心的西域城邦，待平定内部之后，集结全部联军，挥师东入漠北。
