上一回说到，全军火器改制正在紧锣密鼓铺开，军械坊炉火昼夜不息，西域与南海两处外患伺机而动，满朝心思大半都落在边关锋镝之间。朝野上下都在谈论方阵、枪炮、隘口与海疆，仿佛大一统山河，只靠雄兵利器便可永保无虞。可苏墨心里比谁都清楚，兵戈只能御外寇，却安抚不了国中万千底层黎民。若是老弱流离、灾年百姓奔逃，民心一散，再坚利的甲仗也不过是无根之木。这一章，他要把新政落到街巷乡野，在天下郡县广建孤老院、慈幼局、惠民药局，再为受灾州县蠲免赋税，用一套完整的民生新政托住最弱势的百姓，也必然要撞在旧朝积弊、朝堂争议，还有暗中蛰伏的阴谋之上。
紫宸殿内，这一日没有议兵时那种震耳的肃杀，却压着另一种沉滞紧绷。不少朝臣早已预判，苏墨又要抛出一桩耗财耗力的新策，各自在心底盘算说辞，只等他开口，便要上前拦阻。朝会次第行过，苏墨缓步踏出班列，怀中捧着厚厚的条陈，纸页层层叠叠，里面附着各地灾况笔录、街巷流民见闻，还有草拟的局院规制。他微微躬身，声音清和，字字落得稳重如山。
“陛下。如今我大宋疆域横跨万里，边军、火器、讲武堂次第铺展，可国本终究在民。世间尚有无数鳏寡孤独、残病无依之人，一旦断了生计，便只能辗转街头，冻饿于荒祠与巷角。一旦水旱蝗灾骤至，田亩绝收，若是依旧催征赋税，农户只能变卖田产，弃家逃亡，甚至啸聚山野。臣请颁下诏令，命天下各府州县，依地方大小，设立孤老院，收容无依老者；开设慈幼局，收养弃婴孤童；再建惠民药局，征召医者坐堂，为贫寒百姓诊病施药。凡遇灾荒，由地方会同监察、乡老实地勘验，按受灾轻重蠲免或是缓征田赋丁银，严令胥吏不得借灾催索，再盘剥灾民分毫。”
话音刚落，左班之中，主管户部钱粮的官员立刻跨步而出，面色凝重，深深一揖。他常年执掌库藏，每一笔开销都算到毫厘，开口便带着沉甸甸的忧虑。
“苏参政，体恤孤弱本是仁心，可万万不可骤然在天下一并铺开。州县何止千百，每一处都要营建屋舍、募役、储粮、备药，长年供给，每年耗去的库银，是一笔骇人巨数。方才为军械冶炼、军区讲武堂、江河水利，国库已经接连拨出巨款，若是再添这一重常年不断的支出，府库转瞬便要入不敷出。再者，地方官吏良莠不齐，若是把这许多钱粮下放郡县，难保不有人从中克扣。到那时，银子花得干干净净，那些孤苦百姓依旧得不到接济，好好一桩善政，反倒变成贪官敛财的门路，岂不是辜负陛下仁心？”
紧跟着，一名世家出身的文臣也上前一步，语气里带着几分固守旧道的傲然。
“古来扶危济困，靠的是宗族、义庄，是乡邻之间彼此相恤。若是朝廷大包大揽，处处开设官办局院，百姓便会生出依赖，不再肯自力谋生。宗族之间原本维系的情义，也会慢慢淡去。为了少数无依之人，耗空国库，拖累举国，这取舍算不得明智。更何况如今边关隐患未消，西域诸部虎视眈眈，南海海匪余孽也在窥伺航道，库中积蓄，自该优先留给军备，怎能把大把银钱耗在这些不见即刻成效的恤民琐事之上？”
这两番话一出，殿内低声议论四起。有人跟着附和，说灾年免赋一开，各地豪强必然串通地方官吏，伪造灾况，把自家丰产良田一并混入名册，借着朝廷恩旨逃掉赋税；还有人直言，新政一桩接着一桩，税政、兵制、科举，如今又添民生赈济，接连搅动天下，若是层层叠加，极易引得地方动荡，反倒坏了如今这来之不易的大一统格局。那些原本持中观望的官员，也都纷纷交头接耳，不少人都觉得，这一步走得太急，太过铺张。
苏墨静静听着满殿喧嚷，没有急着打断，等到声浪稍稍回落，才抬眼望向那名户部官员，语气平稳，却带着不容动摇的力量。
“大人只算库中银钱，可曾算过若是这些人无人安置，将来要付出何等代价？若是老弱冻毙街巷，弃婴遍地，灾年流民成群结队奔逃，乡野之间滋生盗寇，到那时再调兵弹压，再遣官安抚，所耗钱粮，何止今日这些局院开销的数倍。至于官吏贪墨，臣这份条陈之中，早已层层设下勘验之法。每一名入局收容之人，都要登记籍贯年岁，造册存档；每季由本路监察官亲临查验，粮米、药材、房舍开销全部张榜公示，准许本地乡老、士子一同对账。但凡查出克扣贪腐，不仅主事官吏重刑论处，其上峰也要一并追责，不给奸徒留半分空隙。”
李纲上前半步，声如金石，把那些轻视民生的论调一一击碎。
“诸位说宗族义庄可以济民，可若是那人本就无亲无族，或是宗族本身便已破败，又该投奔何处？若是只依靠民间自发，有的郡县义庄充盈，有的荒远州县一无所有，贫富之间，南北之间，差距只会越拉越大。朝廷设立这些局院，不是替所有百姓过日子，只是给那些已经走投无路之人留一条活路。至于军备与民生，二者本就不能偏废。士兵出自民间，粮草取自民间，如果底层百姓怨声载道，就算火器如林、方阵如铁，根基一动，所有边防都会瞬间崩塌。灾年蠲免，也不是不分真假一概放行，地方官、巡监、乡老三方同勘，踏勘田亩，绘册留证，分清轻重，该免则免，该缓则缓，绝不让豪强借着灾荒逃避赋税。这不是滥施恩赏，是为这万里山河，稳住最根本的民心。”
朝堂争辩持续了整整一个时辰。保守一派死死咬定国库难支、地方必生贪腐，官办救济会消磨百姓自立之心；主张新政的朝臣，则举出往年灾年流民四起、仓促赈灾反而乱象丛生的旧事，再把预先拟定的稽查、公示、连坐之策一一铺陈，证明这套法度，本就是为了堵上贪腐的缺口。殿中不少官员在两边之间反复摇摆，一边心疼府库积蓄，一边又不得不承认，如果真能让天下孤弱有所依托，便是足以让万民感念的大德。天子始终没有仓促下定论，只是静静听着往来辩说，目光落在苏墨那一厚本册页之上，直到喧哗渐渐平息，才示意将奏疏留中，择日再颁御旨。
三日后，御批自内廷传出，满朝震动。准奏。诏令传布天下所有府、州、县，命各地择闲置官舍，或是另择地基营建，次第开设孤老院、慈幼局与惠民药局。国库划出一笔长效专款，每年按时拨付，再搭配各地存留公田的租谷，两相补给；但凡州县上报灾荒，即刻遣监察官会同乡绅实地勘验，依灾情轻重蠲免、缓征赋税，严斥胥吏借灾催索，敲诈灾民。诏令一出，大江南北，无数郡县一齐动了起来，原本只在少数试点见过的救济局院，如同种子一般，撒向九州每一处城郭与乡野。
最先看见真切变化的，是江南那些素来富庶的州县。旧官舍稍加修葺，院墙之内铺上新草席，备足粮米柴炭，那些常年沿街乞讨，寒冬蜷缩在破庙门洞、夜里随时可能冻毙的孤寡老人，被吏人一一接入院内，有热饭可食，有暖榻可眠，不必再在风雨之中漂泊。慈幼局门外，从前常有偷偷放下襁褓便匆匆遁走的弃婴，如今一旦被发现，便立刻送入局中，有乳母照料，有先生教读书识字；若是有良善人家前来领养，必须经官府核验身家，登记造册，严防歹人借着领养拐卖孩童。惠民药局之内，征召各地良医轮值坐堂，贫寒百姓前来问诊，不收诊金；寻常草药按官定低价供给，若是实在困顿无钱，便可直接给药。那些从前因为拿不出药资，小病硬扛，最后拖成绝症，眼睁睁等死的穷苦人，第一次有了一处可以求医活命的地方。
紧接着，一场连绵淫雨袭扰淮南数县，河堤漫溢，大片良田浸泡在浑浊泥水之中，已经抽穗的禾苗尽数倒伏。若是放在从前，地方官吏多半会拖着不查，一边向上含糊呈报，一边依旧暗中催征赋税，逼得无数农户变卖器皿，甚至弃田逃亡。可这一回，诏令在先，监察官星夜南下，踏着泥泞土路，会同知县、乡间里老，一块田一块田勘验，登记受灾田亩，当场便贴出告示，尽数蠲免当年赋税，又调拨附近官仓粮米，送到各个村落，还征调民夫修补溃坏堤岸。那些原本已经惶惶不安，以为要被逼得背井离乡的农户，看见官粮送到村口，听见赋税全免的宣告，纷纷跪在泥水之中，朝着汴京方向叩拜，满是劫后余生的庆幸。这便是这一章最痛快的爽意：新政不再仅仅是朝堂上那些宏大的兵制、税法，它落到田间街巷，落在那些最卑微、最无人问津的百姓身上，让无数已经走投无路之人，实实在在捡回一条活路。
可就在万民感念、各处局院陆续落成的表象之下，潜藏的暗流从来没有停歇。不少守旧的地方官吏，连同本地盘踞多年的豪强，不敢公然违抗御诏，便换了一套阴柔手段。有的特意挑那些破败偏僻、难以遮风挡雨的旧屋充当局院，把朝廷拨付用来营建修缮的银钱悄悄扣下，私分入囊；有的登记收容名册，只收那些无亲无故、无人替他们说话的孤弱，把尚有远亲、若是出事便会告状的人拦在门外；还有的趁着灾荒勘验，串通乡保，把自家那些丰产完好的田土，一并混入受灾名册，想借着朝廷恩旨，白白逃掉一整年田赋。监察官虽然轮番巡阅，可天下州县广袤，远在群山海隅的地方消息闭塞，查验常常滞后，这些贪腐之徒，便想借着这空隙，把这一场安民新政，变成自家捞取财货的机会。
苏墨早已料到会生出这般弊病，除了固定的巡案监察之外，又悄悄传下安排，选派可靠吏员扮成行商、游医，潜入那些偏远州县，不亮出官身，在市井之间暗访，听街头百姓闲谈，暗中查访局院的真实情形。就在这些暗访人马陆续出发，各处都在紧锣密鼓修缮房舍、储备粮药的时候，自东南沿海，一道诡异消息悄悄送入京师。
东南那座刚刚建成慈幼局的大县，近半个月，接连有数名在册孩童上报“染疫夭亡”。案卷写得滴水不漏，所有死因都归于当地正在流行的时疫，账册、医案一应俱全，看不出半分破绽。可那些暗访之人在街巷打听，从本地百姓口中听到许多诡异传闻，说那些报作夭折的孩童，根本不是病死，而是被人连夜带走，送上等候在港外的海船。消息一层一层辗转传到枢密，苏墨心头猛地一沉，立刻传令，命当地监察官封锁整座慈幼局，封存全部账册，拘拿局内役工与主事，连夜审讯，不许走漏半点风声。
审讯才刚刚撕开一道口子，更骇人的内情便浮了上来。那些掳走孩童之人，背后牵连着远在南洋蛰伏的海匪余党。他们不单只为劫掠财物，而是要搜罗这些自幼远离故土、不识家乡的少年，在海岛之上严加驯养，教他们驾舟、探听消息、传递密信，把他们养成潜入大宋内陆的细作。若是这桩勾当不曾被及时戳破，再过数年，这些被掳走的孩童，便会化作藏在各州各县暗处的尖刺。更让苏墨心头一紧的，是从犯人口供里透出的另一重勾连：这伙海匪，早已和朝中那些一直伺机阻挠新政的旧势力搭上了线。他们打算等到这桩大案彻底爆发，民间哗然，再四处散播流言，说这遍设天下的慈幼局本就是苏墨用来敛财、残害孩童的恶政，借万民怒火，直接把整套民生新政彻底掀翻。
朝堂之内，那些保守官员也已经嗅到风声。他们没有贸然出班上奏，只是静静蛰伏等候，一旦东南大案公之于众，民心动荡，他们便要一齐站出来，力请天子下诏，停掉所有孤老院、慈幼局与惠民药局，断言这些官办救济只会滋生无穷罪恶，劝陛下收回全部安民之策。而远在西域，那些蓄势待发的域外部族，也已经收到密报。若是大宋朝堂因为这一案陷入内斗，民心动摇，边关的调度与补给必然随之松弛，他们便要抓住这个空隙，举兵叩关，直扑西疆隘口。
苏墨立在枢密的值房，指尖轻轻叩击案上摊开的供词，窗外晚风卷起落叶，在阶前盘旋落下。他本以为，这一轮民生新政，是给这大一统山河铺上一层温厚的兜底，让兵威、法度、民生三者互为支撑，铸成一座牢不可破的盛世。直到此刻他才看清，对手根本不会给他从容布局的余裕。他们要借着这一桩藏在慈幼局里的阴毒算计，在内地点燃民怨，再配合边关外寇，内外夹击，一举打断这一轮所有革新。
他正要传令，命皇城司选派精锐，即刻奔赴东南沿海，拦截那些正要出海的匪船，救回被掳孩童，可又有一道急报紧随而至。东南沿海之外，那伙海匪已经察觉局内出事，不等这边审讯全部落定，便已经调转船队，打算避开港口，沿着漫长海岸线分散登陆，一边接应暗藏在内地的同党，一边还要去劫掠沿海几处刚刚设立的惠民药局。而更让苏墨浑身一冷的是，供词之中还藏着一句未曾确认的密报：在这伙海匪背后，还有一个来自更远域外的主使，那人手里，不但攒着海匪船队，还悄悄和西域诸部互通书信，早已布下一张横跨南海与西疆的巨网，专等大宋新政全线铺开、内外同时发难的那一刻。
