阴山遭遇战的详细战报，以及匈奴主力北撤、避而不战的消息，很快传回了咸阳。
随战报一同送达的，还有蒙恬的一封密奏，其中详细阐述了当前北疆形势：秦军虽连胜，挫敌锐气，但匈奴主力未损，利用骑兵机动优势，化整为零，北迁避战，兼以袭扰粮道。
若长久相持，秦军远征，补给漫长，北地苦寒，于军不利。
蒙恬建议，可趁目前军威正盛，在阴山以南、河南地北缘，择险要处修筑城塞，屯驻精兵，步步为营，逐步挤压匈奴生存空间，同时，着手从内地迁徙百姓实边，垦殖戍守，将新取之地彻底消化，变草原为耕地，化边疆为内郡。
此议在朝堂上引发了激烈的争论。
章台殿内，炉火温暖，却驱不散殿中争论带来的紧绷气氛。
丞相李斯、御史大夫冯劫、廷尉姚贾、治粟内史等重臣齐聚，监国公子扶苏端坐主位，面色沉静地听着各方意见。
“蒙恬将军所言，老成谋国！”
一位老臣率先赞同，“匈奴飘忽不定，击之则走，追之不及。若大军久驻塞外，空耗国力。不如筑城屯田，以守为攻，渐次推进。昔年赵国李牧守边，亦是用此法，方保北境安宁。”
“臣以为不然！”
治粟内史出列反驳，“筑城屯田，谈何容易！北地苦寒，土地贫瘠，迁徙百姓，谁人愿往？修筑城塞，耗费钱粮巨万！如今北伐大军日费千金，国库已然吃紧，再行此策，恐难为继。不若乘胜追击，寻匈奴主力决战，一举荡平，永绝后患！”
“决战？匈奴避而不战，如何决战？难道要我大军深入漠北，在茫茫草原上与彼辈捉迷藏？粮草何以为继？水源何处寻觅？” 另一位将军出身的大臣摇头。
“移民实边，更是难上加难。”
廷尉姚贾慢条斯理地道，“秦法严苛，然徙民实边，非同小可。关中之民，安土重迁，谁愿去那苦寒不毛之地？若强行征发，恐生民怨。且新附之民，未必心向大秦，若与匈奴暗通款曲，反为边患。”
“可效仿商君旧法，以爵位、田宅诱之。” 有人提议。
“北地之田，能否耕种尚是未知，爵位田宅，空口许诺耳。”
朝臣们各执一词，争论不休。
主战派认为当一鼓作气，深入漠北；主守派认为当筑城固守，消化既得土地；务实派则担忧财力民力。
扶苏听着，心中亦是权衡不定。
蒙恬的建议有其道理，但实施的难度也确实巨大。
他不由将目光投向一直沉默不语的秦风。
“秦监正，你执掌天工院，熟知器械营造，对北疆情势亦有了解。对此，你有何见解？” 扶苏点名问道。
秦风出列，拱手一礼，从容道：“殿下，诸位大人。
下官以为，蒙恬将军‘步步为营，移民实边’之策，实乃长治久安之良方。
然其中难点，亦如诸位所言。
下官不才，结合天工院所研所察，略有浅见，或有可补益之处，名曰《北疆长治策》，请殿下与诸位大人斧正。”
说着，秦风从袖中取出一卷帛书，由内侍呈给扶苏，并有副本分发给李斯等重臣。
众人展开观看，只见帛书上条理清晰，列出了数条具体措施：
一、筑城新法，速成省费。
“北地筑城，苦于石材木料转运艰难，人力耗费巨大。
可效仿军中冰城之法，因地制宜。以夯土为基，外层辅以‘水泥’（天工院新研制的建筑材料，以石灰、黏土、矿渣混合，加水凝固后坚硬如石，制法已渐成熟）涂抹加固，则城墙坚固耐久，且修筑速度远超砖石。
城内房舍，初期可以土木结构为主，辅以火炕、厚墙御寒。
选址需近水源、扼要道，不必贪大，但求坚固。一城可屯兵数千，移民数百户，相互依存。”
二、军户移民，兵民合一。
“迁徙百姓，不宜强征。可仿效商君‘军功爵’制，加以变通。于北伐将士中，择其立功、自愿者，准其携家眷落户新筑城塞，授以田地（按军功大小）、减免赋税、赐予爵位（可授‘边士’等荣誉爵位，不享俸禄，但可减赋、见官不拜等）。
其本身即为退役老兵，可编为‘屯戍兵’，农时耕种，闲时操练，有警则守城御敌。如此，则戍边者皆为有田产家室之兵，利益与边塞共存亡，必效死力。其家眷亦能稳定边地，生息繁衍。”
三、利益驱动，商贾先行。
“边地荒凉，然亦有商机。
可颁布法令，鼓励商贾前往新辟边城贸易。
贩运茶叶、布匹、铁器（民用）至关外，收购皮货、牲畜、药材回中原。官府可予其便利，减免关税，甚至提供保护。
商路一通，物资流通，边城自活。且商贾消息灵通，亦可为朝廷耳目。”
四、屯田新技，以御苦寒。
“北地苦寒，种植不易。
天工院可遣精通农事之人前往，试种耐寒抗旱之作物，推广保墒、施肥之法。修筑水渠，引水灌溉。
畜养牛羊，以其粪肥田。并教民以新法筑‘暖窖’，冬日亦可种植蔬菜。如此，则边地粮秣或可部分自给，减轻转运之劳。”
五、羁縻杂胡，分化匈奴。
“匈奴并非铁板一块。其下属有众多部落，如楼烦、林胡遗民，以及被匈奴征服的丁零、浑邪等部，与匈奴本部未必同心。
我可遣使，或通过商贾，暗中联络，许以财货、官职，使其为内应，或至少两不相帮。对来投之胡人，可妥善安置，与秦民杂处，渐行教化。”
六、改良军械，持续压制。
“对匈奴，当保持军事高压。天工院将继续改良军械，如强弩射程、连弩速射、铁甲防护等。
并研制更适合骑兵使用的轻便弩机、马具等。
组建更精锐的骑兵部队，以骑对骑。
同时，可于要道广设烽燧哨所，配以强弩、警铃，形成预警网络，压缩匈奴袭扰空间。”
秦风一条条道来，既有宏观战略，又有具体措施，尤其是“军户移民”、“水泥筑城”、“屯田新技”等，皆是结合了当下技术和实际情况的可行之策，听得扶苏和不少大臣频频点头。
“秦监正此策，思虑周详，颇具可行性。”
李斯抚须沉吟道，“尤其这‘军户移民’，兵民合一，以爵位田宅诱之，可解戍边兵源不稳之忧。‘水泥’筑城，若果真如所言坚固速成，则省费省力。只是……移民实边，耗费依然巨大，且非一朝一夕之功。”
“丞相所言极是。”
秦风接道，“此乃长久之策，非一时之功。可先行试点。请蒙恬将军于前线，择一两处紧要之地，如高阙、阴山要隘，先行修筑小型城障，派驻立功将士试行军户屯田。
天工院可遣工匠、农人随行指导。若行之有效，再逐步推广。
至于钱粮，北伐大军本身便有消耗，若分兵屯戍，其耗或可稍减。
且边地若能自产部分粮秣，亦能省转运之费。更可鼓励商贾，以商税补国用。”
扶苏听着朝臣们的讨论，心中渐渐有了决断。
蒙恬的方略是骨架，秦风之策补充了血肉，使之更具操作性。
这或许不是最快、最彻底的解决匈奴之道，但却是最稳妥、最能巩固战果、惠及长远的办法。
“诸卿之议，各有道理。”
扶苏缓缓开口，声音清朗，压下殿中议论，“然，北伐之事，非仅战阵决胜，更在疆土长治。蒙恬将军稳扎稳打，步步为营，是老成之见。秦监正所献《北疆长治策》，补益良多，颇切实用。本宫以为，可并行不悖。”
他顿了顿，环视众臣，继续道：“即日便拟诏，发往北疆。
一，准蒙恬所请，于阴山以南、河南地北缘，择险要处，修筑城塞，以为据点，具体地点由蒙恬勘定。筑城之法，可参秦监正‘水泥’之议。
二，允军中将士，凡立军功、自愿者，可落户新辟边城，授田宅，减赋税，赐‘边士’爵，编为屯戍。其家眷愿随者，官府给予安置。
三，着治粟内史、少府，统筹钱粮，保障筑城、移民初耗。鼓励商贾往边城贸易，减免税赋。
四，着天工院，速遣精通筑城、农事之工匠、匠人，携‘水泥’制法、耐寒作物种子等，赴北疆，协助蒙恬。
五，对匈奴，继续以军事高压为主，寻机歼其有生力量。对其内部，可施分化之策，具体由蒙恬、李斯共议。”
扶苏的决断，基本采纳了蒙恬和秦风的方略，并做出了具体部署。
朝中虽有不同意见，但见监国公子主意已定，且此策思虑周全，又有天工院新技术支撑，便也不再强烈反对。
毕竟，谁也不想承担“贻误军机”或“耗费无度”的责任。
诏书很快拟好，用印，以六百里加急发往北疆。
数日后，天工院内，秦风正在召集即将派往北疆的工匠、农人队伍。
这些人中有擅长“水泥”烧制和使用的匠人，有精通土木建筑的工师，有善于寻找水源、开渠的匠人，还有几位对耐寒作物有研究的老农。
“此去北疆，非止为筑城屯田，更为我大秦开万世太平之基业。”
秦风对众人肃然道，“尔等所携技艺，所行之事，或不如战场上斩将夺旗显赫，然其功在千秋。望诸君尽心竭力，协助大军，安边利民。”
“谨遵院正之命！” 众人齐声应诺。
与此同时，北疆大营，蒙恬接到咸阳诏令和秦风详细的《北疆长治策》，仔细阅罢，长舒一口气，眼中露出振奋之色。
“陛下圣明，殿下决断，秦监正奇策！”
蒙恬抚掌赞叹，“筑城屯田，军户实边……此真乃釜底抽薪之策！匈奴所恃者，来去如风，无城郭之守。
我若筑起坚城，驻以军民，步步为营，则其纵有十万铁骑，又能奈我何？
假以时日，河南地尽为秦土，匈奴将无立足之地！”
他立刻召集诸将，传达诏令，并开始着手选址筑城、筛选自愿落户的将士。
秦军的战略，从单纯的军事打击，转向了军政结合、长治久安的新阶段。
一幅移民实边、屯垦戍守的宏伟画卷，开始在阴山以南的草原上，缓缓展开。
而匈奴的冬天，似乎才刚刚开始。
